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Las normas de ordenamiento territorial y su incidencia en el avalúo de predios

OCH Blog Las normas de ordenamiento territorial y su incidencia en el avalúo de predios

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Las normas de ordenamiento territorial cumplen un papel importante al momento de llevar a cabo la actividad de avalúos, por lo tanto, es de suma importancia tener claro las diferentes normas que regulan la actividad, para entender la relevancia práctica de las normas de ordenamiento territorial.

Las normas más relevantes sobre avalúos se encuentran en la Ley 388 de 1997, el Decreto 1420 de 1998, la Resolución 620 de 2008, Ley 1673 de 2013 y Decreto 556 de 2014. Las Leyes, Decretos y Resoluciones citadas se encargan de regular la actividad valuatoria en Colombia, así mismo existen normas especiales para cierto tipo de avalúos.

 

Ley 388 de 1997 

En los capítulos VI, VII y VIIl consagra procedimientos para la expropiación judicial, la enajenación voluntaria y la expropiación administrativa, estableciendo como elemento esencial para determinar el valor de los bienes objeto de dichas actuaciones el avalúo, todo lo anterior atendiendo a la búsqueda de concretar el interés general. De igual manera se refiere a la plusvalía y la importancia del avalúo para determinar el valor de la misma.

 

Es importante aquí destacar el concepto de plusvalía y su razón e importancia, el artículo 73 de la Ley 388 de 1997 establece lo siguiente:

 

“NOCION. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 82  de la Constitución Política, las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones. Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital.

Los concejos municipales y distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios”

 

A su vez, el artículo 74 de la misma Ley establece cuáles son los hechos generadores de la plusvalía:

 

“HECHOS GENERADORES. Constituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía de que trata el artículo anterior, las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas según lo establecido en el artículo 8º de esta ley, y que autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen. Son hechos generadores los siguientes:

 

  1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano.
  2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo.
  3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.

 

En el mismo plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas en este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso.

 

PARAGRAFO. Para los efectos de esta ley, los conceptos urbanísticos de cambio de uso, aprovechamiento del suelo, e índices de ocupación y de construcción serán reglamentados por el Gobierno Nacional.”

 

La razón principal de la plusvalía radica entonces en la búsqueda por parte de las autoridades municipales y distritales del mejor aprovechamiento posible del espacio y el territorio. La Corte Constitucional se ha referido a la importancia de la plusvalía en el ordenamiento jurídico colombiano:

“A juicio de la Corte, la destinación que la norma acusada impone a los recursos que genera la plusvalía se considera razonable, proporcionada a la causa que le da origen y a la finalidad que con la inversión de sus ingresos se persigue, en la medida que comporta la ejecución de una variedad de actividades dirigidas a asegurar la ordenación del suelo, la creación y defensa del espacio público, el desarrollo de la infraestructura física, la ejecución de programas de renovación urbana, la conservación del patrimonio cultural y la implementación de decisiones encaminadas a mejorar la calidad ambiental y de la vida de los habitantes en las ciudades.

 En síntesis, estima la Corporación que la destinación del referido recurso es algo consustancial a la esencia misma de la plusvalía y responde indudablemente a los intereses nacionales que propugnan el desarrollo ordenado de las ciudades, atendiendo los aspectos ya mencionados, y la seguridad de proporcionar a sus habitantes una especial calidad de vida.”

Los planes de ordenamiento territorial encuentran su importancia frente a la plusvalía en el entendido que para la contribución por plusvalía y los avalúos requeridos para el tributo, es fundamental conocer cómo estaban dichos planes antes y como quedaron después, para poder establecer, conforme con la acción urbanística del Estado, que plusvalía se generó a la propiedad, debido a que son los planes de ordenamiento los que contemplan las normas que tienen influencia en la distribución y uso de la tierra y el espacio.

Es entonces de especial importancia el papel que representan los planes de ordenamiento territorial en los avalúos y correlativamente en el valor de los inmuebles, puesto que dichos planes establecen las condiciones principales para el desarrollo del territorio y del espacio, en donde se hace necesario para el avaluador tener en cuenta factores que influyen en el valor de los inmuebles, como lo pueden ser el uso de suelos, las normas urbanísticas, la ocupación, la destinación de los inmuebles y el espacio, la búsqueda del mejor aprovechamiento y rentabilidad del terreno, entre otros; criterios que se entienden a partir de la interpretación de la normas que regulan los planes de ordenamiento territorial.

 

Decreto 1420 de 1998

 

En virtud de su artículo 1 tiene por objeto:

“Las disposiciones contenidas en el presente Decreto tienen por objeto señalar las normas, procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos por los cuales se determinará el valor comercial de los bienes inmuebles, para la ejecución de los siguientes eventos, entre otros:

 

Adquisición de inmuebles por enajenación forzosa.

 

Adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria.

 

Adquisición de inmuebles a través del proceso de expropiación por vía judicial.

 

Adquisición de inmuebles a través del proceso de expropiación por vía administrativa.

 

Determinación del efecto de plusvalía.

 

Determinación del monto de la compensación en tratamiento de conservación.

 

Pago de la participación en plusvalía por transferencia de una porción del precio objeto de la misma.

 

Determinación de la compensación por afectación por obra pública en los términos que señala el artículo 37 de la Ley 9 de 1989.”

 

A su vez, el artículo 3 establece la entidad o entidades que llevaran a cabo los avalúos:

 

La determinación del valor comercial de los inmuebles la harán, a través de un avalúo, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o las personas naturales o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por las lonjas de propiedad raíz del lugar donde se ubiquen los bienes objeto de la valoración.”

 

La presente norma establece conceptos que son propios del desarrollo de los planes de ordenamiento territorial y que deberán ser tenidos en cuenta al momento de llevar a cabo el avalúo, los artículos 20, 21 y 22 disponen lo siguiente:

 

El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones y las personas naturales o jurídicas registradas y autorizadas por las lonjas en sus informes de avalúo, especificarán el método utilizado y el valor comercial definido independizando el valor del suelo, el de las edificaciones y las mejoras si fuere el caso, y las consideraciones que llevaron a tal estimación.”

 

En cuanto a los parámetros que debe tener en cuenta el avaluador se encuentra en la cúspide el estudio de los POT, PBOT y EOT, porque son estos los que contienen la reglamentación urbanística:

 

Los siguientes parámetros se tendrán en cuenta en la determinación del valor comercial:

 

La reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la realización del avalúo en relación con el inmueble objeto del mismo.

 

La destinación económica del inmueble

.

Para los inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, el avalúo se realizará sobre las áreas privadas, teniendo en cuenta los derechos provenientes de los coeficientes de copropiedad.

 

Para los inmuebles que presenten diferentes características de terreno o diversidad de construcciones, en el avalúo se deberán consignar los valores unitarios para cada uno de ellos.

 

Dentro de los procesos de enajenación y expropiación, que afecten parcialmente el inmueble objeto del avalúo y que requieran de la ejecución de obras de adecuación para la utilización de las áreas construidas remanentes, el costo de dichas obras se determinarán en forma independiente y se adicionará al valor estimado de la parte afectada del inmueble para establecer su valor comercial.

 

Para los efectos del avalúo de que trata el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, los inmuebles que se encuentren destinados a actividades productivas y se presente una afectación que ocasione una limitación temporal o definitiva a la generación de ingresos provenientes del desarrollo de las mismas, deberá considerarse independientemente del avalúo del inmueble, la compensación por las rentas que se dejarán de percibir hasta por un período máximo de seis (6) meses.

 

Cuando el objeto del avalúo sea un inmueble declarado de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, por no existir bienes comprables en términos de mercado, el método utilizable será el de reposición como nuevo, pero no se descontará la depreciación acumulada, también deberá afectarse el valor por el estado de conservación física del bien. Igualmente, se aceptará como valor comercial de dicho inmueble el valor de reproducción, entendiendo por tal el producir el mismo bien, utilizando los materiales y tecnología con los cuales se construyó, pero debe tenerse en cuenta las adecuaciones que se le han introducido.

 

La estratificación socioeconómica del bien” (Negrilla y subraya fuera del texto)

 

Los POT, PBOT y EOT contienen las normas urbanísticas que establecen las clases de suelo y su ubicación en el municipio o distrito, factores determinantes para el valor comercial de un predio:

 

Para la determinación del valor comercial de los inmuebles se deberán tener en cuenta por lo menos las siguientes características:

Para el terreno

Aspectos físicos tales como área, ubicación, topografía y forma

Clases de Suelo: urbano, rural, de expansión urbana, suburbano y de protección

Las normas urbanísticas vigentes para la zona o el predio

Tipo de construcciones en la zona

La dotación de redes primarias, secundarias y acometidas de servicios públicos domiciliarios, así, como la infraestructura vial y servicio de transporte

En zonas rurales, además de las anteriores características deberá tenerse en cuenta las agrológicas del suelo y las aguas.

La estratificación socioeconómica del inmueble

Para las construcciones:

El área de construcciones existentes autorizadas legalmente

Los elementos constructivos empleados en su estructura y acabados

Las obras adicionales o complementarias existentes

La edad de los materiales

El estado de conservación física

La vida útil económica y técnica remanente

La funcionalidad del inmueble para lo cual fue construido

Para bienes sujetos a propiedad horizontal, las características de las áreas comunes.

Para los cultivos:

La variedad

La densidad del cultivo

La vida remanente en concordancia con el ciclo vegetativo del mismo

El estado fitosanitario

La productividad del cultivo, asociada a las condiciones climáticas donde se encuentre localizado.” (Negrilla y subraya fuera del texto)

 

El decreto 1420 de 1998 se refiere expresamente a los planes de ordenamiento territorial, en su artículo 32, fijando como requisito esencial para el avalúo comercial necesario para determinar el valor de la plusvalía, contar con el respectivo plan de ordenamiento de manera previa:

 

La determinación del valor comercial tendiente a determinar el efecto plusvalía a que se refieren los artículos 75, 76, 77 y 87 de la Ley 388 de 1997, requiere que previamente el municipio o distrito haya adoptado el correspondiente plan de ordenamiento territorial, plan básico de ordenamiento territorial o esquema de ordenamiento territorial de que trata la Ley 388 de 1997.” 

 

Especial importancia tienen entonces  los planes de ordenamiento territorial en los avalúos y correlativamente en la valoración comercial de los inmuebles, puesto que dichos planes establecen las normas y condiciones principales para el desarrollo del territorio y del espacio; el avaluador debe tener en cuenta factores normativos que influyen en el valor de los inmuebles, como lo son el uso de suelos, las normas urbanísticas, la destinación de los inmuebles y el espacio, la búsqueda del mejor aprovechamiento y rentabilidad del territorio, entre otros; criterios que se entienden a partir de la interpretación de las normas que regulan los planes de ordenamiento territorial (POT, PBOT y EOT), de igual manera, permiten, de manera general, entender las acciones y políticas diseñados por las autoridades municipales y distritales que van a tener influencia en el valor comercial de los inmuebles en el presente, y su posible desarrollo futuro.

 

El avalúo debe desarrollarse bajo un principio rector esencial que se concreta en entender cuál es el mejor uso y el máximo desarrollo que se le puede dar a un inmueble, y estos conceptos se encuentran precisamente contemplados en los planes de ordenamiento territorial como herramienta esencial para el ejercicio de la actividad avaluadora.

 

Tratándose del mayor y mejor uso del bien, y partiendo de la definición de inmueble contenida en el Artículo 656 del Código Civil:

 

“Inmuebles o fincas o bienes raíces son las cosas que no pueden transportarse de un lugar a otro; como las tierras y minas, y las que adhieren permanentemente a ellas, como los edificios, los árboles.

Las casas y veredas se llaman predios o fundos.” 

 

Deberán evaluarse distintos factores que no se refieren exclusivamente a la edificación como tal, sino que comprenden un todo inescindible para el desarrollo de un determinado inmueble, esto es, el suelo, los árboles, anexidades, inmuebles por destinación, inmuebles por adherencia e inmuebles por radicación, entre otros factores.

 

Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi

 

La resolución establece los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997. En la norma se establecen los métodos de avalúo y su correspondiente explicación, por referirse a los avalúos mencionados en la Ley 388 de 1997, se entiende que los planes de ordenamiento cumplen una función relevante al momento de la valuación, dado que contienen  elementos urbanísticos que deben ser tenidos en cuenta al momento de realizar los correspondientes cálculos en atención a los usos de suelo, destinaciones, densidades, retiros, objetivos y finalidades plasmados por las autoridades municipales y distritales en los correspondientes planes y esquemas de ordenamiento territorial.

 

El artículo 5 de la resolución 620 de 2008, por ejemplo, se refiere a la clasificación del suelo como un elemento fundamental para el avalúo, dicha clasificación se encuentra contemplada en los planes o esquemas de ordenamiento territorial del municipio o distrito en el que se encuentre el predio:

 

“Clasificación del suelo. La clasificación del suelo en urbano, de expansión urbana, rural, suburbano y de protección, son clases y categorías establecidas en el Capítulo IV de la Ley 388 de 1997. Por lo tanto, para establecer si un predio se encuentra dentro de cualquiera de ellas, el único elemento a tener en cuenta es el acuerdo que adopta el Plan de Ordenamiento Territorial que define dicha clasificación. (Ver artículos 30 a 35 de la Ley 388 de 1997).”

 

Uno de los métodos de valoración en los cuales tiene mayor influencia los planes de ordenamiento territorial es el “Método de Valoración Residual” contemplado en el artículo 4 de la citada resolución, puesto que tiene como criterio fundamental para el avalúo las normas urbanísticas y el principio de mayor o mejor uso que se puede dar al predio, elementos de juicio y valoración que se encuentran en los planes de ordenamiento territorial:

 

“Método (técnica) residual. Es el que busca establecer el valor comercial del bien, normalmente para el terreno, a partir de estimar el monto total de las ventas de un proyecto de construcción, acorde con la reglamentación urbanística vigente y de conformidad con el mercado del bien final vendible, en el terreno objeto de avalúo. 

 

Para encontrar el valor total del terreno se debe descontar al monto total de las ventas proyectadas, los costos totales y la utilidad esperada del proyecto constructivo. Es indispensable que además de la factibilidad técnica y jurídica se evalúe la factibilidad comercial del proyecto, es decir la real posibilidad de vender lo proyectado. 

 

Parágrafo.- Este método (técnica) debe desarrollarse bajo el principio de mayor y mejor uso, según el cual el valor de un inmueble susceptible de ser dedicado a diferentes usos será el que resulte de destinarlo, dentro de las posibilidades legales y físicas, al económicamente más rentable, o si es susceptible de ser construido con distintas intensidades edificatorias, será el que resulte de construirlo, dentro de las posibilidades legales y físicas, con la combinación de intensidades que permita obtener la mayor rentabilidad, según las condiciones de mercado.”(Negrillas fuera del texto).

 

El parágrafo establece una definición para el principio del mayor y mejor uso del bien, dándole el enfoque de rentabilidad económica que puede ofrecer el mismo, tras su desarrollo, bajo las normas que le son aplicables al momento del avalúo, que se hallan precisamente en los POT, PBOT y EOT.

 

Ley 1673 de 2013 

Tiene como finalidad reglamentar la actividad del avaluador, de allí que defina lo que debe entenderse por avalúo, avaluador y sector inmobiliario en los literales a), c) y e) del artículo 3:

 

“DEFINICIONES. Para efectos de la presente ley se entenderán como:

 

a)Valuación: Es la actividad, por medio de la cual se determina el valor de un bien, de conformidad con los métodos, técnicas, actuaciones, criterios y herramientas que se consideren necesarios y pertinentes para el dictamen. El dictamen de la valuación se denomina avalúo

  1. c)Avaluador: Persona natural, que posee la formación debidamente reconocida para llevar a cabo la valuación de un tipo de bienes y que se encuentra inscrita ante el Registro Abierto de Avaluadores;
  2. e)Sector Inmobiliario: Sector de la economía nacional compuesto por las actividades y servicios inmobiliarios que involucran las siguientes actividades:

Valuación de todo tipo de inmuebles, venta o compra, administración, construcción, alquiler y/o arrendamiento de inmuebles, promoción y comercialización de proyectos inmobiliarios, consultoría inmobiliaria, entre otras actividades relacionadas con los anteriores negocios.”

 

Por lo demás, la Ley no se refiere a los procedimientos valuatorios, se dedica a delimitar la función del avaluador, sus derechos, obligaciones, prohibiciones, sanciones y demás disposiciones que le son aplicables por ejercer dicha actividad.

Finalmente, el Decreto 556 de 2014 se encarga de reglamentar las disposiciones aplicables a los avaluadores desarrolladas en la Ley 1673 de 2013, sin referirse tampoco al proceso de avaluación, ni remitirse a los planes o esquemas de ordenamiento territorial.

Fuentes:

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0388_1997.html

https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=1508

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/codigo_civil.html

https://www.habitatbogota.gov.co/resolucion-620-de-2008

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1673_2013.html

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